被忽略的角色－USCIS

去年此时，是国会的Grassley同学掀起巨浪，今年到目前为此还非常安静。有消息说，Grassley同学在国会的对手依然强劲，故而他今年的策略可能是放弃在国会推动新法案，转而给USCIS（包括上级部门国土安全部）施压，推动行政部门的修法。今天，就来看篇，Joseph McCarthy律师的文章，其曾任IIUSA立法委员会主席，对政策方面比较熟悉。

随着2015年底掀起的立法改革建议和争议狂潮未断，2016年初国会听证会频繁召开，国会已成为EB-5改革聚光灯下的聚光点。但是，很多人可能会感到震惊，在EB-5区域中心计划2016年9月30日再授权前关键的几个月内，促成EB-5法案长期性的最大盟友竟然可能是USCIS（移民局）。

自参议员Grassley (R-IA) 和Leahy (D-VT) 推出名为美国创造就业和投资促进改革法案的，提案S.1501以来，EB-5法案的国会改革成为万众瞩目的焦点。最直接负责管理EB-5法案长期性改革和目标的政府机构，USCIS虽未因此彻底抹煞，却也显得格外黯淡。在委员会听证会及与国会领导层的公众通信及应答中，国土安全部书记Jeh Johnson确言无疑地表示，USCIS对提高执行能力及法案完整性进行稳健的立法修订提供了强有力的支持。随着2016年中即将到来，在空前的EB-5发展和举国注目下，USCIS显得泰然自若，从容地走出阴影，积极地引入有限的EB-5目标改革，以满足利益相关人和政府的需求。

现代社会EB-5法案重心转移：从创造就业到项目完整性

经过多年默默无闻后，在大部分传统资金来源仍未从2008金融市场崩盘中恢复过来的契机，EB-5投资一飞冲天。快速增长的EB-5投资为USCIS带来了大量涉及经济、法律、商业、金融、证券及银行业务的复杂繁重待批EB-5案件，由于缺乏清晰的指导、案件堆积如山、人力资源受限及不时矛盾的裁定，一个瓶颈逐步成型。为促进就业创造机会，2012年，USCIS启动了持续改进方案，以求理顺案件管理流程，明确监管条例解释。USCIS重新将EB-5计划，编入到更大型的移民投资计划办公室（“IPO”），并将办事处由加利福尼亚州服务中心搬迁至华盛顿。在一系列的大小型公众会议中，IPO花费大量时间和资源与EB-5利益相关人开展对话。明确对话目的为，USCIS在不牺牲项目安全和完整性的前提下执行改进措施，最大化经济效益和就业创造效果，并提高当地资金投资。全新的、公众合作的早期副产品广为人知，即2013年5月30日的审案政策备忘录（PM-602-0083），意在明确该机构的EB-5申请审理政策（“2013年5月政策备忘录”）。 

为缩短受理时间、减少现有的案件积压和提高审理绩效和预见性，USCIS一直在扩充人力。2016年4月与利益相关人的电话会议中，USCIS 宣布移民投资计划办公室已扩员至126人，并将于2016年底达到171人。尽管如此，USCIS的IPO办公室规模，对EB-5区域中心爆发性发展及2008以来剧增的移民投资签证申请人而言，仍难以望其项背。

另外，IPO的变化不仅限于人数变化。2013年底，USCIS宣布，USCIS移民投资计划办公室的负责人，将为曾任财政部金融犯罪执法网络(FinCEN)分析联络处副主任的Nicholas Colucci（尼古拉斯. 科卢奇）。他的背景初步印证了工作重心向国家安全方面、预防诈骗及EB-5资金的金融完整性的转移。

在2016年2月参议院司法委员会前的听证会中，Colucci主任重申了服务局通过指定项目专职专员、建立诈骗检测和国家安全EB-5部门 (FDNS EB-5)及着力管理迅速增长的区域中心计划，全力以赴执行EB-5计划管理的决心。为实现这些目标，USCIS加深了与联邦机构的合作，包括美国证券交易委员会（“SEC”）、美国移民及海关执法局（“ICE”）、联邦调查局（“FBI”）、美国国务院及美国联邦检察官办公室。随着逐步进展，USCIS表示工作仍在逐步推进，仍需国会举措。

2016，USCIS之年？

未能在2015年底通过EB-5立法改革，国会将EB-5计划“保持原状”地延长至了2016年9月。随国会改革的不确定性并肩同行的是USCIS已经采取了一些解决迫在眉睫问题的举措。近期，USCIS宣布了其IDEA社区活动，意在进一步为EB-5监管/政策改革筹集更多可用资源，特别是为以下各方面寻求意见：

＊ 1991年延续至今的最低投资额，可由USCIS增加；

＊ TEA（目标就业区）指定流程；

＊ 区域中心指定流程，包括但不仅限于预批流程和区域中心地理范围指定；

＊ 间接就业创造方法。

无独有偶，很多此中主题均与之前国会建议的立法改革的关键元素相互重叠。

除了IDEA社区活动外，USCIS已公布其通过执行其他改革，解决EB-5计划完整性问题的意图：

＊ 扩大区域中心的审计方案，因此增加随机EB-5项目现场访问数量；

＊ 从今年起引入I-829申请人面试。前期面试将为现场实际面试，面试者可由律师、区域中心代表和/或区域中心律师陪同；

＊ 以大于2的比例因子增加FDNS EB-5部门的专职人员数量，增加国际审核岗位的人数至收到审核申请数三倍以上，支持打击诈骗；

＊ 撤销不符合EB-5计划要求（由终止区域中心数量增多可见）的EB-5区域中心；

＊ 扩大安全检查范围（如FinCEN收集的银行保密法数据），涵盖区域中心业务及某些参与EB-5项目的高管，以此强化EB-5整体审批程序；

＊ 起草可能的政策法规变化，明确合格适用要求，在法规允许的条件下提供其他增强项目完整性的工具；

＊ 与国会密切合作，直至下一个区域中心法案再授权“日落”之日（2016年9月30日）。

USCIS将为，两种“日落”情况准备指导意见：

EB-5区域中心计划到期失效，但国会表示有意进行再授权；

国会表示有意让区域中心计划永久失效。

最近，USCIS在联邦公报上发布了立法提议通告，邀请公众对提议的美国公民及移民服务费用表发表意见。USCIS解释其执行了一轮综合费用审查，精简成本核算流程后确定当前费率不足以弥补服务局提供服务的全部费用。

EB-5计划适用的费率调整总结如下：

＊ 新表I-924A（拟命名为“区域中心年度证明书”）费用：$3,035

＊ 区域中心指定或修改申请表I-924：由$6,230增加至$17,795

＊ 移民申请表I-526：由$1,500 增加至$3,675

＊ 解除身份条件申请表I-829：$3,750不变

USCIS在2016年7月5日前征集公众意见，收集数据，评估新费率可能对区域中心产生的经济影响，但整体费用增加可能会更好地为服务局提供资金支持，实施完整性举措和避免近期计划争议。

结论

USCIS再次扯起了项目改革拥护者的大旗。其动机很可能部分源自，立法监管的僵持局面、公众谴责、严苛的美国政府问责局以及政策智囊团报告各种因素的综合考量；虽然很难置身局外地公平表述由USCIS领导的全新改革动力的特征所在。

能达到何种改革程度和花费多长时间的问题，尚不明朗。EB-5区域中心计划的“日落”逐渐逼近，并且由于近期头条屡现EB-5计划中的大规模诈骗，“不改革不授权”的呼声强势压倒。另外，不同于去年，国会大部分注意力及今年剩余时间将很有可能受到当前总统大选的影响。

尽管如此，USCIS仍镇定如常，在其权责范围内选择性地处理更多有限的改革问题。虽然这些改革可能达不到彻底解决2015年提案出台的预期目标，但仍将进一步拓宽完整性和透明度目标。更重要的是，这些改革可能会促使EB-5计划朝着为利益相关人、国际投资者及最为重要的获选领导人提供对EB-5未来更大信心的方向前进。

原文作者：Joseph McCarthy律师、梦基金联合创始人。