“美国H1B六年延期将取消”是真的还是假的？

喧闹了几天的“川普政府拟取消H1B签证持有者六年签证到期的延期政策”的话题，终于尘埃落定。几天前率先报导新闻的McClatchy DC网站周一跟踪发布新的消息，移民局表示，虽然移民局会认真领会贯彻川普总统“买美国货，雇美国人”的行政命令，但移民局从来没有考虑过要更改已有的法律，也没有打算取消合乎条件的H1B签证持有者延期签证的资格。

几天前的新闻在华人的朋友圈炸开了锅，新闻中谈及国土安全部（Department of Homeland Security）可能会考虑重新解释”美国二十一世纪竞争法案” （AC21）中有关H-1B签证持有人在签证六年到期之后可再行延期的条例。这几天的新闻和分析层出不穷，来咨询和讨论这个话题的客户每天都有，我们这几天一直观望，耐心安抚不安的客户。今天打来电话的客户竟然因为这几天的新闻和讨论，打算终止本来已经谈好的买房合同。

我们不在这里就法律条文多做解释，来谈谈行政法的几个基本概念。简单来说，无论是国土安全部知难而退，还是川普政府因舆论哗然改变态度，以行政程序分析，川普政府的行政令并不是想做什么就可以做什么。另外，以三权分立为美国的立国之本来看，川普政府想要以行政执法改变现行的法律，必然会受到立法及司法权的审核监督。

一，美国二十一世纪竞争法案 AC21 是国会立法，克林顿总统签字生效。国土安全部下辖的移民局作为行政执法机构无权取消。

作为行政执法的机构，国土安全部下辖的移民局可以通过备忘录的形式，对法律作出解释，阐明其适用条件，以行政规章制度的方式，将执法原则规定得更加清楚。AC21 法案条例中的104（c）条，及106（a）条，允许H1B持有人在六年工作签证年限结束之后，满足条件则可以再次延期。自颁布起，国土安全部不止一次出台备忘录，以行政规章制度的方式将适用情况做说明解释，这两项惠民的条款，最近一次是在2017年1月17日再次由国土安全部发表备忘录，放宽了一些时效限制性的条件，使得延期更容易获得国土安全部的批准。我们事务所的网站博客上，曾经发表过专门分析备忘录的文章。

国土安全部的备忘录具备执法力度，但不能取消已经颁布的法律，更不能更改法律的描述。上周的新闻中提到，国土安全部打算重新解释104（c）条中 “may grant” 延期的“may”。或附加些条件设置障碍。虽说这并非不可能做到，但国土安全部如果颁布新的行政备忘录，可能会吃上官司。

二，行政机构阐释法律，除了字面意义之外，必须参考国会的立法意图 （intent of the law）。

也就是说，抠字眼不是不可以，但抠字眼，不表示行政机构可以违背国会订立该法的立法意图。美国二十一世纪竞争法案 AC21 当年的立法宗旨是明白写入法律条文的。AC21明确说明，其立法的意图是为了留住因为排期时间过长导致那些不能在六年之内获得绿卡的H1B签证持有人能够继续留在美国合法地工作，从该法案中最受惠的，是深受职业移民排期等待之苦的中国籍和印度籍专业人士。

假如国土安全部真如报导中所说，想用抠字眼的法子给104（c）款的执行设置障碍，就一定会被起诉违反行政法。甚至因为最受影响的将会是中国籍与印度籍专业人士，民权团体可能起诉国土安全部以“国别”为区分造成歧视，违反宪法的平等原则。

自川普上台以来，“买美国货，雇美国人”像是一句“大炼钢铁亩产万斤”的口号。所幸在三权分立的法制之下，行政的权力必须受到立法司法的制衡与监督，以及媒体作为第四权，公开政府的执法意图甚至小道消息，鼓励公众参与讨论。川普政府应该明白，行政命令或者行政备忘录也不是想怎么规定就怎么规定，他手上的权力既不能制定法律，也不能撤销法律修改法律，甚至连抠法律的字眼，都不能偏离或违背国会的立法意图。