美国立法锁定TEA批准的优势

在整个EB-5拼图中，目标就业区（Targeted Employment Area,以下称TEA）是很大的一块。现存TEA标准的细微差别甚至会让经验丰富的EB-5实践者感到理解困难，对新入行者就更显得陷阱重重。“我的项目在TEA内吗？”常常（并且可以理解地）是对正进行EB-5融资的项目提出的第一个问题。在许多情况下，根据只针对当下时间点的分析来回答一个简单的“是”或“否”，对于项目股东决定是否继续EB-5之路来说不是一个足够具体的答案。一个项目的TEA资格可能随时间变化，因此不能保证一个目前符合TEA标准的项目选址在未来还能继续符合标准。简言之，TEA的“时效”可能会引发问题。

涉及上亿美元的投资决策可能是在对项目TEA状况的主观揣测下作出的。没有可预测性、没有明确的指导方针可能导致做出糟糕的决策，对EB-5市场造成严重破坏，还可能扼杀本可以创造就业的项目。更高的可预测性能让城市和乡郊项目都大大受益。TEA认证有效期的长度更有预测性，将大大改善初始计划阶段的决策制定问题，也能改善营销EB-5项目面临的挑战之一。同样，对投资者做出重要的、可能是改变命运的决定——是否投资EB-5项目而言，也会更令人感到舒适。

近期的立法演练和辩论重点关注的是，针对什么样的“地区”或“地区形状”可以作为“目标就业区”这一问题，进行更严格立法的优劣。但在这一团乱麻中被忽视的是，如果能立法锁定一段时间的TEA批准，能够带来多么巨大的益处。假设TEA可以存续，那么事情变化就会不那么频繁并且较为直观，这将让EB-5利益相关者（从开发商到投资人）的不确定感和担忧都大大减少。

目前的TEA标准与实践

在当前TEA标准下，各州在高失业率TEA认证上都有一定灵活性，但没有涉及乡郊TEA批准。然而，这种对高失业率TEA的灵活性引起了一些模棱两可的问题。在目前的实践中，大多数高失业率TEA都是一个或多个相邻普查区组成的。尽管大多数州每年会更新普查区水平的劳动力估算数据，但更新的时间各有不同。另外，许多州运用的数据和方法不同，在相应的TEA批准信中，关于有效期的许可描述也各有不同。这些问题，再加上美国移民局的官方文件缺失，使我们对“TEA批准的有效期是多久”这样常见的问题都难以答复。

介于TEA一般是在投资人递交I-526申请时（或投资时）需要用到，一个普遍的TEA经验法则就是确保TEA批准使用的最新数据是该州当时正在使用的。

在很多项目中，无论是大型还是小型，投资者的认购时间和I-526申请递交时间都很难预测。EB-5利益相关者最初提出“这个项目在TEA内吗？”到成功售出项目之间的滞后时间非常漫长（通常要一年以上）。同样地，目前移民局审核范本申请的审核时间也在一年以上。对于那些在递交投资人申请前先等待取得范本申请批准的人来说，用于确定TEA资格（大多数州每年更新）的数据，在范本申请和投资人递案两个时间点上会发生变化。

TEA有效期不明确和不确定会在最初规划阶段引起问题，也会让开始募集投资人的项目发生问题。项目开发商基于最初对项目TEA状态的理解投入大量时间和金钱去准备申请项目批准，后来却发现这个项目已经不再具备TEA资格，因此可能无法售出了。同样地，对于要花很长时间来招募投资人的项目，早期进入项目的投资人也许能安全地以TEA水平进行投资。但是，由于TEA数据的变化，后期进入项目的投资人也许就得以更高金额的非TEA水平进行投资。再一次地，在这个更高的投资额下，项目可能就无法售出了。种种不确定性会导致重大问题，不能成功完成EB-5资金募集，不能成功融资，不能完成整个项目，不能为投资人创造足够数量的就业等等。

作为一个每天分析项目选址的经济学家，我遇到过很多种关于目前TEA标准的问题。比如说，一位项目开发商在2014年选择了一个住宅项目开始EB-5之路。2014年时，项目位置是符合标准，在几个普查区构成的明确TEA内。然后项目经历了一些惯例常见的延迟，2015年需要重新认证。很幸运，新数据仍然支持TEA，并且项目取得了新的批准信。然而，这个TEA的失业率和所要求的标准之间的差值大幅缩减，缓冲余地非常小。到现在，因为项目销售可能比规划的要花更多时间，这个项目可能今年又要做一次新的认证。项目开发商已经在准备EB-5相关材料和项目上花费了大量时间和金钱。但是，根据目前的TEA标准，项目选址需要每年重新分析认证，项目可能失去TEA资格，可能无法售出。开发商和其他EB-5利益相关者在此类情况下面临的忧虑和不确定感是现行TEA标准的一个本不必要的副产品，但很不幸，这种情况并不罕见。

乡郊项目也受到影响，但频率相对没有那么高。目前的规定是只要在大都市统计区（MSA）之外的，在人口2万及以上的（根据最近一次十年普查数据）城镇外的区域都是乡郊TEA。虽然这些数据10年更新一次，但没有TEA锁定，乡郊项目还是有可能受到影响。我曾协助一个潜在客户，他的项目是在MSA之外的一个非常小的小镇，在起始规划时符合乡郊TEA资格。但在开发商规划EB-5的时候，美国管理预算局(OMB)公布了新的MSA标准。新标准把该地区算入MSA，因此不再符合乡村TEA资格。最终开发商不得不放弃EB-5这个可用资金来源。在这个案例中，“幸亏”TEA问题很早就暴露了，所以他们没有花费很多时间和金钱做EB-5。但如果TEA有效期可以早些锁定，这个可能创造就业的项目就可以成功地运用EB-5。

立法提议

一些州已经在TEA批准信里做出了一定描述，似乎是想尝试解决本文提及的问题。例如，加利福尼亚州的批准信中有这样的说法，“此批准自批准日起一年内有效”。尽管加州确实尝试去解决这个问题，但现行标准的模棱两可，还是不能确定USCIS是否会一致遵从这个办法。

并不只有加州或类似的一些州在尝试解决这个问题。去年提出的一些EB-5的改革法案也提及了一些直接指向这个问题的提议。以下是两个不同提案的设想：

法案一：

“目标就业区批准应在两年内有效。”

表面上看，这个改进了现行的模棱两可的标准。但是，我们要问的第一个问题是，这个“两年有效”何时开始？审议这个提案的另外一个关键点是，审批TEA资格的不再是各个州，而是美国国土安全部（DHS）。提案中还提到，

“应在递交申请后60天内给出审批结果。”

据此推测，“两年有效”将在收到DHS批准之日起开始计算。尽管这个提案在有效期长度上看上去已经明确，但想要成功实践还会遇到两个问题的阻碍：1. DHS实际会在60天内给出审批结果吗？2. DHS会公布更明确的指南，解释DHS用于做出审批决定的数据和方法吗？

不再让各州审批会对TEA审批程序造成重大改变。很多人会怀疑DHS能否在60天内完成审批。要等两个月（甚至更多）时间才能知道TEA是否获得批准对许多项目来说是不可行的。所以，DHS需要明确给出用于做出TEA审批决定的数据和方法，让项目利益相关者为项目的可行性进行准确的TEA分析，这也很重要。已经可以看到，EB-5项目其他部分（比如I-924，I-526，I-829申请）的审核时间很漫长，由此可见，DHS接管TEA审批的可行性会是个大问题。

法案二

“……该批准在海外人士申请投资移民签证成功之日起五年内有效。”

和法案一不同，这个提案并没有取消各州对高失业率TEA的审批权，所以我们推断该提案还是让各州继续审批TEA。由此，似乎可以推断TEA批准将在各州批准信之批准日起五年内有效。这个提案中的五年有效考虑到了EB-5常见的两个方面，时间长并且复杂，这对于现行标准而言有很大进步。五年有效能缓解大多数EB-5项目遇到的相关问题，同时不影响各州的审批权。还有一点，在这个提案中，五年有效仅限于高失业率TEA。以后的提案中，有效期应当也扩展到乡郊TEA。

总结

从EB-5资格角度说，TEA如果没有完全废止，USCIS就应当确认，TEA批准需要在一段长时间内有效。

尽管各州继续审批TEA是最好的，但USCIS公布更清晰明确的TEA指南（包括锁定有效期的政策）将大大改善EB-5项目的初期规划，以及减少EB-5项目销售过程和融资过程中出现的TEA问题。最后，EB-5利益相关者做出的决定应当全程保护投资人，直到投资人最后获得永久绿卡。立法锁定TEA长时间的有效期将是帮助实现这一目标的重要途径，也不会引起矛盾。