详解美国EB5区域中心的归责制和司法审查

EB-5投资之声是唯一针对美国投资移民和外商直接投资等话题的播客系列。主讲人莫娜莎律师邀请包括开发商、区域中心经营者、律师、议员及政界人士等各领域嘉宾，为大家解答众多涉及投资移民的问题。

今年3月8日国会的EB-5改革草案可谓是近几年EB-5行业内最接近改革成功的一次，但仍是行业内部各方利益的一种妥协。就此问题，莫娜莎律师与行业大咖Ira Kurzban律师联手，在EB-5投资之声播客上，从诉讼的角度讨论了立法草案中各种至关重要但却被广泛忽视的问题。涉及内容还包括Kurzban律师和其他移民法行业先驱们在移民名单协会（Immigrants‘ List）为致力于改革移民体系而作出的努力。

对在移民法领域执业的很多人来说，Ira Kurzban的名字是如雷贯耳的，经历是传奇的，不需要进一步介绍。大家人手一本《Kurzban的移民法资料手册》，作为美国移民法行业的红宝书。Kurzban律师还是位于佛罗里达州迈阿密的Kurzban，Kurzban，Weinger，Tetzeli＆Pratt，P.A.律师事务所的创始合伙人。作为美国领先的移民律师之一，Kurzban律师自EB-5计划创立以来一直在该领域非常活跃。他是Chang v. U.S.一案的首席律师——该案是迄今为止涉及EB-5计划最重要的四判例之一。

作为行业“诉神”，Kurzban律师代表EB-5投资者进行过多项诉讼并正代表部分EB-5投资人向美国移民局起诉。他还在多个区域中心担任法律顾问，解决涉及美国移民局对EB-5相关法律诠释方面的问题。

Kurzban 律师对于 3.8 拟议立法改革的观点可以一言以蔽之：不支持。 当被问及行业是否最终会得到立法解决方案时，Kurzban律师直言不讳地表示他并不乐观。归根溯源，任何立法提案最终能否落实都因为行业内部广泛的利益竞争而存在极大的不确定性。 莫娜莎律师和Kurzban律师都认为等到分针划到最后一刻才向民主党议员提交提案也是该议案最终未能让各方就某些最重要的问题达成共识的原因——例如目标就业区的指定（比如哪方应该拥有作出决定的权力， 是移民局还是州政府）。

对区域中心的归责机制：

Kurzban律师指出对区域中心的归责是EB-5行业发展中至关重要但经常被忽视的问题——即使在笔者所属美国EB-5投资移民行业协会IIUSA的公共政策委员会（Public Policy Committee）讨论中，该问题都从未被提出。我们可以预想出一种情况，即一个区域中心在本身没有做错任何事的情况下，发现一个因外部代理人向投资者做出虚假陈述而产生的问题，并采取行动以减轻损失，但仍然被归责并予以严惩，如被取消发行的资格或被处以较大数额的罚款。

目前的归责机制限制了EB-5行业利益相关者保护自身免受移民局越权能运用的工具。我们需要对其进行适当的处理并使其获得应分的关注，尤其是考虑到该归责机制被纳入到了最近失败的提案中，并且也被收纳到需在2018年8月前定稿的美国国土安全部对EB-5的改革法规中。

司法审查：

从宏观上讲，在EB-5领域进行司法审查的能力一直非常有限。 1996年，美国国会通过了《非法移民改革和移民责任法案》。该法案以约17种方式剥夺了联邦法院的起诉权，即如果联邦政府或移民机构执法不当或错误，联邦法院没有任何起诉该机构的权利。

3月8日发布的拟议立法进一步加强了这一点，确保了移民局任何重大措施都会被隔离司法审查，尤其是那些针对区域中心和投资者的行动。从本质上来讲，隔离司法审查会使政府行为不受限，即政府（在这里主要指美国移民局）可以随时施行制裁，但利益相关者通过起诉立法违宪从而纠正制裁的能力会收到高度限制。该后果将是极为严峻的。EB-5，作为一个行业整体，应该在这个问题上采取强硬的立场，并使其获得议案撰写者和国会议员的注意。

正如Kurzban律师在播客里准确地指出的一样，大多数人在受到移民局任意施为所导致的不公平结果前不会思考它会造成什么样的后果——这也许也是行业内部对司法审查这一点很少提及的原因。但一旦涉及诉讼，苦果往往已经结下——那时候再考虑司法审查的重要性就太晚了。

美国证券交易委员会是否被冠以过多的权力？

美国证券交易委员会（SEC）在EB-5计划生涯中登陆的时间点并不算靠前。因此，他们没有得到机会挑战最初的EB-5规定。 Kurzban律师指出，在SEC进入EB-5市场前，很多很糟糕的交易就那样被忽略了，因为无人监管。而现在的SEC对EB-5非常热情，问题就变成了是否监管过度，需要划清界线，认清哪些行为应被视为越权。

移民局对 EB-5 法律不断变化的诠释

在移民法领域，我们不仅仅需要面对根据政府风向改变而导致的随时有可能变化的法律法规，还有移民局对自己同一条法规不断更新变化的诠释——在EB-5领域，这点尤为突出。美国移民局EB-5投资移民项目办公室（IPO）对其自身的规定不断提出新的解释，有时甚至推翻之前的诠释。其中一个非常典型的例子就是美国移民局拒绝承认在运用家人持有不动产做贷款抵押的情况下，该贷款作为投资人投资来源应被承认为属于EB-5投资。移民局最近判定这种方式不构成“现金投资”，因为投资人并不拥有不动产的所有权。 Kurzban律师认为不然，认为它应该被认为是“现金”，因为这些资金是准备用于投资的流动现金。如果移民局想作出其他判断，他们应该把它作为一个资金来源问题进行处理，从而被归类为移民局有权控制的领域，而不是强调该投资非“现金”投资。这个例子非常明确地显示了移民局对自身规定的误解和一听到“欺诈”这个词就表现出的过分热心。

同样的，在这里，因为对司法审查的限制和归责机制的构建，行业相关利益者很难抵消移民局过度执法的热情。

签证份额和附属申请人

EB-5行业内普遍认为，每年10,000人的EB-5签证上限不应包括投资移民申请人的配偶和子女。目前，只有四分之一的EB-5签证会投向投资人本身，其余的签证都被这些投资人的配偶和子女用完——该计算方法直接导致了中国大陆投资人的签证排期和EB-5市场的“萎缩”。即使没有任何新规来解决这个问题，莫娜莎律师和Kurzban律师都认为，当局有权对现有的立法进行诠释，不将投资人的配偶和子女计入每年10,000人的EB-5签证上限。Kurzban律师目前正在对此做出诉讼准备。

移民名单（ Immigrants’ List ）

2006年，Kurzban律师和其他5名移民律师创立了“移民名单（Immigrants’ List）”协会，力图改变自十年前通过《非法移民改革和移民责任法案》以来造成的不利影响。该协会是首个、也是最大的一个倾向移民的政治行动委员会。

如大多数人一样，Kurzban律师在创建移民名单协会前对政治行动也并不热衷。但当他意识到利益相关方为支持反对移民的政客上台，而往往一掷千金时， Kurzban律师决定采用同样的办法引导移民政策的风向，支持亲移民候选人的上台以便亲移民政策的实行。

自2006年协会成立后，移民名单支持的约70%的亲移民候选人都赢得了选举。目前，移民名单正支持Beto O’Rourke取得德克萨斯州参议院的席位之一。O’Rourke提出的一项改变《非法移民改革和移民责任法案》的提案，一旦施行，将会允许豁免96年法案限定的的司法审查限制。

除了支持亲移民候选人的选举外，移民名单还通过颁发年度奖项表彰当选议员为移民政策作出的贡献。今年，他们对向“童年入境暂缓遣返（DACA）”政策公开表明支持并直言批评当局相关移民执行政策的女议员Pramila Jayapal颁发了奖励。

支持移民名单

任何人都可以成为移民名单的成员。在EB-5领域，支持移民名单主要是为了以下两点：

移民名单与美国移民律师协会（AILA）以及IIUSA密切合作，共同支持公平的EB-5法规上台。

移民名单与各政府机构包括美国移民局都有合作，以达成公平执行现行规定的目标。