美国大学毕业的外国留学生实习新规则将于2016年3月11日出笼，并于5月10日生效

美国移民及海关执法局 （ICE - Immigration and Customs Enforcement）今天（2016年3月9日）宣布，针对从美国大学毕业的外国留学生实习的最终新规则，将于本周五（3月11日）在联邦纪事(Federal Register)上发布，新规则将于5月10日生效。

历史背景：

在2008年4月8日之前，所有外国留学生在美国大学毕业后，可以有12个月的实习期，在实习期内可以合法工作。毕业生大都在毕业前、后不久向移民局申请工作许可证 (EAD-Employment Authorization Document),俗称工卡。这些毕业生在拿到工卡后，有没有去工作，或者工作的性质与所学的专业是否对口，移民局一概不闻不问。

但是，美国国土安全部在2008年4月8日令人意外地突然在联邦纪事(Federal Register)网上公布一个临时最终规则（Interim Final Rule），该规则在公布当日生效。该规则规定，从美国大学毕业的外国学生，在实习期内的工作必须与所学的专业对口。实习可以是有偿的，也可以是无偿的。如果所学的专业是理工科 (STEM – Science, Technology, Engineering and Mathematics), 实习期可以在原来的12个月的基础上，延长17个月；也就是说，他们的实习期共计可以长达29个月。学习其它专业的留学生的实习期仍然是12个月。

该规则还规定，留学生必须在毕业后三个月内找好工作，并把雇主信息通知学校外国学生的主管(DSO – Designated School Official)，然后，主管会把信息上传到移民及海关执法局(ICE)的网络系统（SEVIS – Student and Exchange Visitor Information System）。

许多实习生都会在实习期间找好雇主，并要求雇主替他们申请把学生身份转换成H-1B工作签证身份，从而在实习期结束后合法继续在美国工作。但是，因为移民法规定，每年最多只有8万5千个H-1B工作签证的名额，申请人又多，H-1B工作签证的名额很快就用完了。所以，移民局只好缩短接收H-1B工作签证申请的时间，2014年为4月1日致5日，期间收到13万多份申请；2015年为4月1日致7日，期间收到23万多份申请。在停止接收申请后，移民局会把收到的申请放在一起抽签，然后，正式受理被抽中的申请，退回没有被抽中的申请。

该规则还有一个非常重要的规定，那就是如果学生在实习期有效期内把 H-1B 申请提交到移民局，而且后来实习期结束，即使移民局还没有对申请做出最终决定，他们也可以继续以实习生的身份合法工作，直到到移民局对H-1B申请做出最后决定为止。如果移民局的最终决定是决绝了申请，那么，他们的实习期也到此结束。相反，如果移民局的决定是批准了申请，他们可以继续以实习生的身份合法工作,直到10月1日，也就是他们的H-1B身份生效之日，此后，他们便以H-1B身份继续工作。

法律争议：

其实，美国联邦政府行政部门在没有经过事先公布拟议的规则（Proposed Rule）的情况下，就直接公布最终规则（Final Rule）的做法比较少见，因为联邦行政程序法 (Administrative Procedures Act)规定，美国联邦政府行政部门在制定新规则的过程中，除非有紧急情况，否则，必须事先把拟议的规则（Proposed Rule）在联邦纪事（Federal Register）上向全社会公布(Notice)，以征求大家对该拟议的规则的评论（Comments）。在评论期（Comment Period）结束后，联邦政府行政部门必须仔细审阅所收到的评论，然后，才可以公布最终有法律效力的规则(Final Rule)。而且，在公布最终有法律效力的规则的同时，也要对所收到的评论进行分类说明，并告诉全社会该行政部门在决定最终规则的时候，是如何采纳或者拒绝采纳所收到的评论的。

笔者在2008年4月8日看到美国国土安全部在没有经过事先公布拟议的规则（Proposed Rule）的情况下，就突然公布临时最终规则（Interim Final Rule），觉得这样做不寻常，有可能违法了行政程序法。果然， 有一个叫Washington Alliance of Technology Workers的工会性质的组织，于 2014年3月在美国首都华盛顿特区的联邦区法院 (Federal District Court) 起诉美国国土安全部,要求法院判决上述规则无效。起诉的主要理由是美国国土安全部在2008年4月8日公布拟议的规则（Proposed Rule）时，没有按照行政程序法 (Administrative Procedures Act)的规定进行。联邦区法院在2015年8月12日判决美国国土安全部违法，取消理工科毕业生实习期延长17个月的规定。但是，法院并没有让判决立即生效，而是将生效日期推后到2016年2月12日，让国土安全部有机会按照判决重新公布拟议的规则（Proposed Rule），并征求社会各界对此的评论。

新规则：

国土安全部也随后于2015年10月19日在联邦纪事（Federal Register）上向全社会公布(Notice)了修改后的拟议的规则，供社会各界对此加以评论。由于社会各界对拟议规则的评论非常踊跃，国土安全部在经过几个月的审议后，终于决定将在2016年3月11日公布最终规则，并决定该规则于5月10日生效。

虽然该规则要在两天后公布，具体内容目前还不确定。但是，根据2008年公布的规则和这次公布的拟议的规则，基本上可以认为，信规则会包括如下主要内容：

• 2008年公布的规则内容基本上都会保留下来。
• STEM OPT可以延长24个月，OPT时间总计可达36个月。
• 留学生在每次获得更高一级的STEM学位后，可以再次申请STEM OPT。
• 之前未用的STEM OPT时间，以后可以申请使用等。

在某种意义上讲，上述法庭诉讼案件对STEM毕业生来说可谓是因祸得福。

在最终规则公布后，本所会做更为详细的分析，敬请关注。