解读EB-5备忘录PM-602-0121草案

对利益相关者提出的问题考量了数年之后，2015年8月10日，USCIS发布了一份政策备忘录草案PM-602-0121，在创造就业具体要求和“维持投资”方面为EB-5审核官提供指南。对于中国大陆投资人，签证排期倒退会引起I-526递交到I-829审核之间时间的延长，EB-5行业对这一影响的预期推动了该草案的发布。不过，不考虑这个现象，问题也需要解决。USCIS利用了其值得赞扬的政策——在最终颁布并使政策生效前，先发布一个政策草案，供利益相关者发表意见。意见提交的截止日期是2015年9月8日。

本文评估备忘录有何举措以及空白，推测它可以根据预期的意见做出哪些改变。本文不再赘述备忘录原文，并假定读者至少已经概览过备忘录。希望本文可以激发出更多有用意见递交给USCIS。

I-526递交（投资后）到I-829审核之间时间的长度不可预测并且越拖越长，这引起的两个问题是备忘录想要说明的：

1.是否允许：在I-526阶段，创造就业的时间放宽，因为现在政策规定的I-526批准后的2.5年很有可能比实际时间短，大多数中国大陆投资人在开始两年在美居住期前等待签证配额的时间越来越长。

2.是否放松现在的政策：如2013年5月政策备忘录所述，投资人被要求直到条件居住结束前一直保持在创造就业企业中维持风险投资。以及，是否要求创造就业在条件居住结束前一直保留。

I-526阶段

USCIS在备忘录草案中快速总结道，移民局也不太了解签证不可用造成的延迟会持续多久。因为非中国大陆投资人的移民程序所用时间相比较短，而项目中可能既有中国大陆投资人又有非中国大陆投资人，我怀疑USCIS在这一点上也很迷茫。

现在的政策影响着长开发期项目的投资人，尤其是建设期长于两年的（允许投资人使用建设中由模型计算得出的“直接”就业，受2009年备忘录的USCIS政策影响，不受2013年备忘录的影响）。项目开发商的一种响应办法是故意延迟投资人投资和递交I-526申请的时间，这样后来的投资人就可以使用开发期后期创造的就业。如果获准使用的就业分配办法是基于取得临时绿卡的日期，这样后来的I-829申请递交者使用最后创造的就业，那么这个办法用起来是最好的。

利益相关者可以辩驳，但我不期待USCIS会在这个问题上现在就改变态度。而随着时间的流逝，当USCIS明确了I-526审核积压情况以及签证配额等待时间显然越来越长，移民局可能会被说服，重新审视相关政策，尤其是对于可能会特别地把前期创造的就业分配给非中国大陆投资人的项目，或者可能把某些项目限定给中国大陆投资人。

I-829阶段：就业

I-526有个飘忽不定的问题：对于中国大陆投资人，移民程序所用时间越来越长，如果就业在这个期间中很早就被创造了，那么相比以前任何时候，就业在条件居住期结束前被创造和可能失去的概率都增加了。在草案中，USCIS对政策做出了一个非常重要的明确解释，值得引用：

USCIS不会要求在I-829审核时仍然存在的就业才算是申请人创造的就业。只要申请人可以证明他/她的投资让新商业企业为合格雇员创造了至少十个全职就业，并且这些就业在被创造时被认为是永久就业，那么创造就业要求就被满足了。

这个论述看上去已经很简明了，但还可以进一步讲得更清晰，举个例子。例如，如果相关企业雇佣了一定数量的雇员仅仅一段时间，就业的持续时间是不确定的（我们避免“永久”这个词，因为多数就业都是“随意愿的”），但支撑所有这些就业的顾客需求没有重大改变，那么这些就业可以被计入吗？时间要多长才可以计入？或者至少说明，判断就业是否“在被创造时被认为是永久就业”的依据是什么？草案后文中USCIS提到“希望就业存续至少两年”，每周工作时间35小时，这样的就业能够充分满足“持续的全职就业”。对于一个本欲持续两年及以上但在经营失败前只持续了两个月的就业，相关概念怎么运用？

另外，如果就业是根据基于支出或收入的经济模型计算得出的，怎么处理？一般理解认为，一旦建设支出发生，所影响的就业即被视为已被创造，即便这些就业并不留存，但最好USCIS能把这一点以书面形式给出，能令人安心。而如果一个月或者两个月取得了充分收入（年化水平符合经济学家对直接、间接、衍生就业水平的假设），但之后下降并未能再回到该水平，那么就业被创造了吗，可以被计入吗？USCIS可能希望把这些问题留待具体案例具体分析，因为如果给出明确解答，可能会引起相关方设计有问题的方案，又回到Matter of Izummi时期，不过这样就让投资人和开发商不知道什么行什么不行了。但是至少这次有说明，比以前我们什么都没有要好。